我國是農(nóng)業(yè)人口大國，用世界上9%的耕地，養(yǎng)活了近20%的人口，耕地“非糧化”問題直接影響著14億人的口糧。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）在關(guān)于政協(xié)十二屆全國委員會第四次會議第2454號（農(nóng)業(yè)水利類219號）提案答復(fù)的函中指出，耕地“非糧化”可以理解為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，由原來種糧食作物調(diào)整為種經(jīng)濟作物和發(fā)展林果、養(yǎng)殖業(yè)等。有學者認為耕地“非糧化”是流轉(zhuǎn)土地的用途變更，反映了農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)內(nèi)部糧食作物與其他作物之間比例關(guān)系的失調(diào)，且過程大多是不可逆的，對耕地造成的傷害短時間內(nèi)也無法恢復(fù)。耕地“非糧化”的出現(xiàn)是出于對比較效益的追求。綜上，耕地“非糧化”是由于對利益的追求，調(diào)整了耕地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，由種植糧食作物調(diào)整為種植經(jīng)濟作物和發(fā)展林果、養(yǎng)殖業(yè)等，且部分“非糧化”是不可逆的。我國耕地“非糧化”的成因是多方面的，主要分為經(jīng)濟因素、資源因素和法律政策因素等。經(jīng)濟因素是造成耕地“非糧化”的根本原因。糧食價格相對于其他經(jīng)濟作物價格低，農(nóng)藥、化肥等農(nóng)資和勞動力的投入以及土地租金快速上漲。持續(xù)較低的糧價和逐年增加的成本使得種植糧食的收益低，農(nóng)戶種糧積極性不斷下降，導致耕地“非糧化”。資源因素為耕地“非糧化”提供了基礎(chǔ)。我國國土面積遼闊，包含了溫寒帶、溫帶、暖溫帶、亞熱帶和赤道帶，濕潤和半濕潤區(qū)、半干旱和干旱區(qū)。由于地域氣候的差異，使得種植糧食作物的耕地還適宜種植其他多種作物。如，華南地區(qū)多屬于亞熱帶季風氣候，適宜種植甘蔗、芒果、茶葉等喜溫好濕的作物；華北地區(qū)屬于溫帶季風氣候，適宜種植蘋果、棉花等作物；西北地區(qū)屬于溫帶大陸性氣候和高原山地氣候，適宜種植哈密瓜、葡萄、牧草等。正是因為我國耕地對種植多種農(nóng)作物的適宜性強，就給耕地的“非糧化”提供了基礎(chǔ)。法律政策因素進一步推動了耕地“非糧化”。一方面，地方政府對于土地流轉(zhuǎn)過程監(jiān)管不嚴格，甚至有些地方干部對耕地“非糧化”認識不足，為促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，推動地方特色農(nóng)業(yè)，鼓勵農(nóng)民改種高收益非糧作物或特色農(nóng)作物。另一方面，我國2002年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方需維持土地的農(nóng)業(yè)用途，但有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營。在不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，承包農(nóng)戶在所承包土地上進行任何農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都是合法的。因此在法律許可范圍內(nèi)，追求短期更高的經(jīng)濟效益，選擇種植耕地適宜的非糧經(jīng)濟作物就成了農(nóng)民或農(nóng)業(yè)企業(yè)的自然選擇。而政府對于土地流轉(zhuǎn)的流向以及流轉(zhuǎn)后用途，又缺少有力的監(jiān)管手段，導致了耕地“非糧化”現(xiàn)象出現(xiàn)。我國耕地“非糧化”的相關(guān)政策發(fā)展土地流轉(zhuǎn)政策發(fā)展與耕地“非糧化”。改革開放以來，我國土地流轉(zhuǎn)政策大致經(jīng)歷了全面禁止、適當放開、合法流轉(zhuǎn)、鼓勵支持和引導管理等五個時期。20世紀70年代末至80年代初期為全面禁止時期，《憲法》規(guī)定不得以侵占、買賣、出租等形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地流轉(zhuǎn)是不允許的；20世紀80年代中后期為適當放開時期，是土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度轉(zhuǎn)變期，國家鼓勵土地向種田能手轉(zhuǎn)移。1987年國務(wù)院提出土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓，為土地流轉(zhuǎn)的合法化打下基礎(chǔ)；20世紀90年代為合法流轉(zhuǎn)時期，土地流轉(zhuǎn)開始步入合法化。1988年《憲法》修正案中規(guī)定：土地使用權(quán)可以按照法律規(guī)定流轉(zhuǎn)，1990年發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》；2002年至2014年為鼓勵支持時期，2002年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》頒布，明確了土地承包流轉(zhuǎn)中發(fā)包方、承包方、經(jīng)營權(quán)人應(yīng)遵循的原則，更促進了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展；2014年至今為引導管理時期，隨著土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，其帶來的耕地“非糧化”等問題逐漸引起國家重視。2014年印發(fā)的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》要求在大力發(fā)展土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，適度規(guī)模經(jīng)營，5年內(nèi)完成承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)。經(jīng)濟調(diào)控政策是抑制耕地“非糧化”的重要手段。我國針對耕地“非糧化”的經(jīng)濟政策主要包括糧食市場價格的宏觀調(diào)控和種糧補貼兩個方面。改革開放以后，我國逐步取消糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，形成糧食市場。市場和政府宏觀調(diào)控共同決定糧食價格，政府宏觀調(diào)控是為了解決市場失靈問題。1993年國務(wù)院建立糧食收購保護價格制度，對穩(wěn)定市場價格、保護農(nóng)民利益起到了重要作用。2004年，為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、引導市場糧價、增加農(nóng)民收入，國家實施糧食最低收購價政策。另外，我國建立了糧食專項儲備制度，為調(diào)節(jié)國內(nèi)糧食供需平衡、穩(wěn)定糧食市場價格提供了保障。提高糧食價格能給農(nóng)民帶來更多的收益，但糧食價格過高，超出民眾購買力，人民的基本生活得不到保障。所以政府僅依靠對糧食價格的宏觀調(diào)控難以有效避免耕地“非糧化”，同時，還要加大糧食生產(chǎn)補貼，以面向農(nóng)民的糧食直接補貼和面向糧食主產(chǎn)區(qū)的補貼兩種形式，保障農(nóng)民利益，調(diào)動地方政府抓好糧食生產(chǎn)的積極性。制度的建設(shè)是國家引導和管控的有效方式。土地流轉(zhuǎn)過程中，工商資本投資農(nóng)業(yè)，在提高農(nóng)民收入、改善村容村貌、引入工商業(yè)經(jīng)營理念、強化農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，也帶來了耕地“非糧化”“非農(nóng)化”等風險。因此，政府在促進土地流轉(zhuǎn)的同時，制定了相應(yīng)政策引導、管理、限制工商資本介入。2014年國務(wù)院《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確提出加強工商企業(yè)租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的要求。2015年四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的意見》，強調(diào)對工商資本租賃農(nóng)地要有嚴格的門檻，租賃土地要堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。2016年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）印發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范（試行）》，進一步規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)行為，強調(diào)了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，區(qū)域布局趨于合理，糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了“十七連豐”，連續(xù)保持高產(chǎn)狀態(tài)。為了穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，把優(yōu)質(zhì)的土地優(yōu)先用于生產(chǎn)糧食，2020年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，指出要充分認識耕地“非糧化”的重要性緊迫性，堅決防止耕地“非糧化”傾向，同時要落實糧食生產(chǎn)責任制。在我國人多地少的現(xiàn)狀下，首先必須保證糧食產(chǎn)量，耕地數(shù)量質(zhì)量得不到保障，糧食安全更無從談起。在糧食產(chǎn)量足夠保證自給自足和國家儲備的情況下，綜合考慮農(nóng)民經(jīng)濟效益和耕地可持續(xù)耕種，適度的耕地“非糧化”是有益的。因此大糧食觀下，我們要以辯證的角度看待耕地“非糧化”問題。既不能避之如洪水猛獸，又要防止耕地過度“非糧化”。農(nóng)民認識的局限與對高收益的追求直接影響著耕地“非糧化”。千百年來，我國農(nóng)民一直面朝黃土背朝天，付出了辛勞和汗水種糧，卻沒有獲得較高的收益，導致了農(nóng)民通過改種經(jīng)濟效益更高的經(jīng)濟作物來提高收益，更有甚者認為“在家種田不如外出打工賺錢”，致使糧田撂荒。這些現(xiàn)象產(chǎn)生的原因除了農(nóng)民對利益的追求之外，也包括農(nóng)民認識的局限性。農(nóng)民不理解國家糧食生產(chǎn)的戰(zhàn)略意義，認識不到耕地“非糧化”給國家?guī)淼挠绊?。所以對農(nóng)民進行經(jīng)濟扶持的同時，有必要開展思想教育和政策宣傳。當前糧食安全背景下適度的耕地“非糧化”是有益的。近些年來，隨著人民生活水平的提高，膳食結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化。人們對主食的需求下降，對肉類和果蔬類的需求在不斷增加。當前形勢下，對待我國糧食安全問題應(yīng)從傳統(tǒng)的“糧食安全觀”轉(zhuǎn)化為新型的“食物安全觀”。不應(yīng)只追求耕地糧食產(chǎn)量，轉(zhuǎn)而應(yīng)該注重保護耕地的土壤肥力、保護生態(tài)環(huán)境。由于我國長期以來糧食需求旺盛，耕地被持續(xù)高強度利用，增加了耕地退化的風險。根據(jù)區(qū)域氣候、作物種類和土壤的特點，進行合理、適度地種糧和“非糧化”輪作，運用正確的耕作方法，可以有效保持和恢復(fù)土壤肥力，有利于耕地質(zhì)量的提高，有利于種出更優(yōu)質(zhì)的糧食作物。但是“非糧化”的前提是在不破壞耕作層、保證口糧絕對安全的條件下，切忌過度“非糧化”。非常時期更要保證國家糧食安全。2020年初，一場突如其來的新冠肺炎疫情嚴重沖擊我國人民的生產(chǎn)、生活，我國的農(nóng)產(chǎn)品進口也受到了較大影響，因此非常時期國家口糧絕對自足意義重大。疫情期間，我國的糧食市場基本穩(wěn)定、供應(yīng)充足，人民的基本生活得以保障，這正是因為我國堅持“把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”“中國人飯碗主要裝中國糧”策略。我國是人口大國，解決人民的吃飯問題是頭等大事。耕地“非糧化”直接影響糧食生產(chǎn)，過度耕地“非糧化”威脅國家糧食安全。糧食產(chǎn)量不足，國家無法儲備充足的糧食，當遭遇突發(fā)性災(zāi)害時，無法保障糧食自給。不只是新冠疫情，洪澇、旱災(zāi)或病蟲害等災(zāi)害都嚴重影響糧食生產(chǎn)和供應(yīng)，災(zāi)害來臨時，國家的糧食儲備就是“壓艙石”。因此，糧食產(chǎn)量得以保證是耕地能夠適度“非糧化”的前提，只有糧食生產(chǎn)得到了保證，才能保障社會的穩(wěn)定，在大災(zāi)面前，才能“國家有糧，心中不慌”。加大經(jīng)濟扶持投入，完善補貼機制。隨著國家經(jīng)濟發(fā)展，人民收入不斷增加，農(nóng)民對美好生活的向往也不斷提高。但是，當前糧食種植的經(jīng)濟效益相對還較低，不能滿足農(nóng)民的生活需求，建議我國各級政府不斷加大農(nóng)民種糧的經(jīng)濟扶持力度，保證種糧農(nóng)民的收益。在當前形勢下，我國要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的綠色可持續(xù)發(fā)展，針對糧食生產(chǎn)的補貼也不應(yīng)只注重糧食產(chǎn)量。要建立完善的糧食生產(chǎn)補貼機制，增加針對資源環(huán)境保護的補貼，從而推動農(nóng)業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展。優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局，因地制宜抓好糧食生產(chǎn)。由于我國土地和氣候的自然條件差異大，各地適宜種植的作物類型也不相同。優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局，利用最適宜的條件種植相應(yīng)的糧食作物，可以提高糧食單產(chǎn)，保證糧食品質(zhì)。例如東北地區(qū)和黃淮海平原更適宜種植玉米、華北平原適宜種植冬小麥、秦嶺-淮河以南適宜種植水稻等。向土地經(jīng)營單位、農(nóng)民普及相關(guān)政策法規(guī)。農(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民合作社等經(jīng)營單位對耕地保護相關(guān)法律法規(guī)、政策要求了解不透徹，對國家糧食安全問題認識不到位，對過度耕地“非糧化”的危害不重視，是導致耕地“非糧化”的重要原因之一。因此，建議中央和地方各級政府開展廣泛的政策普及教育，從根源上解決土地經(jīng)營單位和農(nóng)民耕地“非糧化”的觀念問題。加強監(jiān)管力度，確保政策落實到位。土地流轉(zhuǎn)和工商資本下鄉(xiāng)，是發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的必由之路。對土地流轉(zhuǎn)中的工商資本介入大力支持的同時，要加強監(jiān)管和引導。要明確土地的流向和流轉(zhuǎn)后用途，堅決禁止耕地“非農(nóng)化”，防止耕地過度“非糧化”。監(jiān)管職責要落實到各級政府，出臺有效政策，防止地方政府因追求地方經(jīng)濟發(fā)展而放縱耕地“非糧化”行為。為規(guī)?；N糧者提供更完善的信貸、保險服務(wù)。利用先進的農(nóng)業(yè)機械化設(shè)備進行規(guī)?；N糧，可以提高糧食產(chǎn)量、品質(zhì)和收益。但土地流轉(zhuǎn)后規(guī)?；N植需要大量資金支持，建議各級政府完善信貸服務(wù)，保障規(guī)?；N糧有充足投入。糧食價格波動也是規(guī)?；N糧者的顧慮之一，建議各級政府出臺相關(guān)政策，為種糧者提供更全面的糧食收購保險服務(wù)，給種糧者吃下“定心丸”，解決他們的后顧之憂，從而更放心地投入糧食生產(chǎn)，有效遏制耕地“非糧化”現(xiàn)象。
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